ISSN 3103-1129
Enero, 2026
Edición Especial. Vol. 1, No. 2, 187-203
https://doi.org/10.53877/2db55k93
KIRIA, Ed. Esp. 1(2), 2026 Revista Científica Multidisciplinaria
https://revistasfiecyt.com/index.php/kiria
Auditoría de gestión y decoupling institucional: Aproximación crítica en los
gobiernos descentralizados municipales del Ecuador
Management audit and institutional decoupling: Critical approach in the
decentralized municipal governments of Ecuador
Natazha Belen Olaya Valencia
Universidad Técnica de Machala. Ecuador.
nolaya1@utmachala.edu.ec
https://orcid.org/0009-0007-1341-3401
Inés Josenka Solano Arévalo
Universidad Técnica de Machala. Ecuador.
isolano3@utmachala.edu.ec
https://orcid.org/0009-0006-2265-6993
Mariana Del Rocío Verdezoto Reinoso
Universidad Técnica de Machala. Ecuador.
mverdezoto@utmachala.edu.ec
https://orcid.org/0000-0002-2023-6681
Correo de correspondencia: nolaya1@utmachala.edu.ec
Fecha de recepción: 12 de agosto de 2025
Fecha de aceptación: 07 de noviembre de 2025
Fecha de publicación: 05 enero de 2026
Como citar: Olaya Valencia, N. B., Solano Arévalo, I. J. y Verdezoto Reinoso, M. (2026). Auditoría de gestión y
decoupling institucional: Aproximación crítica en los gobiernos descentralizados municipales del Ecuador. KIRIA:
Revista Científica Multidisciplinaria. Ed. Esp. 1(2), pp. 187-203. https://doi.org/10.53877/2db55k93
RESUMEN
Este artículo analiza la relación entre la Auditoría de Gestión y el Desacoplamiento
Institucional en los Gobiernos Autónomos Descentralizados Municipales del Ecuador. El
desacoplamiento se entiende como la disociación entre las políticas formales y las prácticas
reales, generando acciones simbólicas orientadas a mantener la legitimidad institucional. El
objetivo es analizar el papel de la auditoría de gestión como mecanismo funcional frente a este
fenómeno. Metodológicamente, se adoptó un enfoque cualitativo y exploratorio, aplicando el
protocolo PRISMA en su modalidad Scoping Review a 12 artículos académicos,
complementado con la propuesta del Índice de Desacoplamiento Institucional (ID-GAD),
diseñado para evaluar la coherencia entre planificación, ejecución y control mediante revisión
documental. Los resultados muestran que, aunque la auditoría de gestión busca medir
eficacia, eficiencia y economía, en la práctica suele operar como un mecanismo de legitimación
simbólica. Se concluye que el desafío consiste en reorientar la auditoría hacia un enfoque de
aprendizaje organizacional y fortalecer las capacidades institucionales mediante la aplicación
del ID-GAD.
Auditoría de gestión y decoupling institucional: Aproximación crítica en los gobiernos descentralizados
municipales del Ecuador
KIRIA, Ed. Esp. 1(2), 187-203
ISSN 3103-1129
188
PALABRAS CLAVE: desacoplamiento institucional, auditoría de gestión, isomorfismo,
municipios, PRISMA.
ABSTRACT
This article analyzes the relationship between management auditing and institutional
decoupling in Ecuador's decentralized autonomous municipal governments. Decoupling is
understood as the disconnect between formal policies and actual practices, generating
symbolic actions aimed at maintaining institutional legitimacy. The objective is to analyze the
role of management auditing as a functional mechanism in addressing this phenomenon.
Methodologically, a qualitative and exploratory approach was adopted, applying the
PRISMA protocol in its Scoping Review modality to 12 academic articles, complemented by
the proposed Institutional Decoupling Index (ID-GAD), designed to evaluate the coherence
between planning, execution, and control through document review. The results show that,
although management auditing seeks to measure effectiveness, efficiency, and economy, in
practice it often operates as a mechanism of symbolic legitimation. The study concludes that
the challenge lies in reorienting auditing toward an organizational learning approach and
strengthening institutional capacities through the application of the ID-GAD.
KEYWORDS: institutional decoupling, performance audit, isomorphism, municipalities,
PRISMA.
INTRODUCCIÓN
En los Gobiernos Autónomos Descentralizados (GAD) del Ecuador persiste una demanda
creciente de transparencia y eficiencia en la gestión pública. En este contexto, la auditoría de
gestión se plantea como un mecanismo destinado a evaluar la eficacia, economía y eficiencia
institucional (Loaiza y Torres, 2024). Sin embargo, su aplicación práctica evidencia tensiones
que se explican desde el desacoplamiento institucional, entendido como la brecha entre
discursos normativos y ejecución real (Contreras, 2018). Esta brecha se expresa mediante dos
tipos de acciones: sustantivas, orientadas a transformar procesos y alcanzar metas
estratégicas, y simbólicas, destinadas principalmente a cumplir expectativas externas sin
modificar la práctica organizacional (Luan, 2024).
Pese a los avances en control público, persisten limitaciones relacionadas con la
independencia técnica, la capacitación del personal y la resistencia institucional frente a
mecanismos de auditoría modernos (Egas et al., 2025). Asimismo, estudios como los de Subía
y Mantilla (2020) revelan que la adopción formal de normas no siempre deriva en mejoras
efectivas, reforzando patrones de isomorfismo más vinculados a legitimidad que a
desempeño (Meyer y Rowan, 1977; DiMaggio y Powell, 1983).
En el ámbito teórico, el isomorfismo institucional explica la adopción ritualista de
estructuras y procedimientos, mientras que la Nueva Gestión Pública (Hood, 1991; Bastos,
2018) difunde instrumentos orientados a resultados, cuya implementación frecuentemente se
queda en el plano declarativo. Esta tensión también es detectada en los marcos de control
interno, como el modelo COSO (Aburto et al., 2025; Verdezoto y Romero, 2024), cuya
aplicación superficial puede reproducir acciones simbólicas en lugar de prácticas sustantivas.
A nivel internacional, autores como Pollitt y Bouckaert (2010), Van Dooren et al. (2015) y
Bovens (2007) aportan marcos de evaluación del desempeño y responsabilidad pública que
permiten ampliar la comprensión del fenómeno, especialmente en sistemas donde la
rendición de cuentas formal convive con un bajo impacto real en la gestión.
Natazha Olaya / Inés Solano / Mariana Verdezoto
© 2026, Fundación Internacional para la Educación la Ciencia y la Tecnología, “FIECYT”
ISSN 3103-1129
189
En Ecuador, la literatura ha priorizado el estudio del control interno y la eficiencia
administrativa (López y Cañizares, 2018; Subía y Mantilla, 2020), pero ha prestado poca
atención al vínculo entre auditoría de gestión y desacoplamiento institucional en el ámbito
municipal. Este vacío limita la comprensión de cómo los procesos de auditoría podrían
contribuir a reducir la distancia entre planificación, ejecución y evaluación en los gobiernos
locales.
Desde la perspectiva profesional, el análisis del desacoplamiento y de la auditoría de
gestión resulta relevante para la formación del contador auditor, especialmente en
competencias relacionadas con gestión de riesgos, transparencia y evaluación del desempeño.
De allí que este estudio aporte tanto al campo académico como a la consolidación del perfil
profesional orientado al control gubernamental.
En este marco, el problema central que guía esta investigación es:
¿De qué manera influye la auditoría de gestión en el fenómeno del desacoplamiento
institucional dentro de los GAD municipales del Ecuador?
El objetivo central de la investigación es analizar el papel de la auditoría de gestión como
mecanismo funcional frente al desacoplamiento institucional en los GAD municipales del
Ecuador, aportando nuevas perspectivas para fortalecer la gestión pública desde un enfoque
de aprendizaje organizacional, valor público y legitimidad sustantiva.
METODOLOGÍA
Entre los aspectos metodológicos considerados, se aplicó un enfoque cualitativo, dado que el
propósito del estudio no fue comprobar hipótesis mediante técnicas estadísticas, sino
interpretar la evidencia disponible desde el análisis crítico de diferentes autores acerca del
desacoplamiento institucional y el rol de la auditoría de gestión en los GAD municipales. Este
enfoque, como señalan Castilla et al. (2025), resulta adecuado cuando se investigan fenómenos
sociales complejos que involucran percepciones, dinámicas institucionales y
comportamientos organizacionales difíciles de captar mediante métodos cuantitativos.
El alcance de la investigación se definió como descriptivo, pues se orientó a caracterizar
las propiedades conceptuales del decoupling a partir de estudios previos. Como indica Ramos
(Ramos, 2020), este tipo de enfoque permite profundizar en las características fundamentales
del objeto de estudio sin requerir medición estadística directa. La tipología se enmarca dentro
de la investigación documental, entendida como el análisis sistemático de fuentes secundarias
(Arias, 2023), lo que permite generar nuevo conocimiento a partir de evidencia previamente
elaborada por otros investigadores. El método utilizado fue analítico-sintético. Según
Ordoñez (2025), este método complementa la descomposición del fenómeno en sus elementos
constitutivos (análisis) con la integración de los hallazgos para formular interpretaciones
globales (síntesis).
La investigación siguió las directrices del protocolo PRISMA en su modalidad Scoping
Review (Page et al., 2021), con el fin de mapear la literatura existente y delimitar el estado del
arte sobre auditoría de gestión y desacoplamiento institucional en gobiernos locales.
Figura 1
Auditoría de gestión y decoupling institucional: Aproximación crítica en los gobiernos descentralizados
municipales del Ecuador
KIRIA, Ed. Esp. 1(2), 187-203
ISSN 3103-1129
190
Flujograma de análisis y selección de documentos
Nota. Elaboración propia a partir de los resultados de búsqueda
en bases de datos académicas (Scielo, Redalyc, Dialnet y Google
Scholar), siguiendo las directrices del modelo PRISMA 2020, Page
et al. (2021).
En concordancia con el flujograma metodológico expuesto en la Figura 1, se establecieron
criterios de inclusión y exclusión con el propósito de garantizar la pertinencia, validez y rigor
académico de las fuentes seleccionadas. Dichos criterios se definieron conforme a los
lineamientos del protocolo PRISMA-Scoping Review (Page et al., 2021), priorizando la
coherencia temática y la relevancia empírica de los estudios en relación con el objeto de
investigación.
Tabla 1
Criterios de inclusión y exclusión.
Categoría
Criterios de Inclusión
Criterios de Exclusión
Tipo de
fuente
Artículos científicos, tesis (maestría o doctorado),
informes gubernamentales y libros académicos
publicados entre enero de 2011 y junio de 2025.
Material proveniente de fuentes
no académicas, blogs o
repositorios sin respaldo
institucional.
Relevancia
temática
Estudios que aborden al menos dos conceptos
clave: auditoría de gestión, control interno,
desacoplamiento institucional (decoupling),
brecha norma–práctica o isomorfismo.
Documentos que mencionen
superficialmente la auditoría o el
decoupling sin desarrollo teórico
o empírico.
Enfoque
analítico
Investigaciones que examinen la relación entre
mecanismos de control y resultados
institucionales en la administración pública.
Trabajos centrados únicamente
en auditoría financiera o contable
sin relación con la gestión
institucional.
Contexto
geográfico
Estudios referidos a Ecuador o América Latina,
con preferencia por los GAD municipales.
Publicaciones de contextos
ajenos a la administración
pública latinoamericana.
Fuentes y
acceso
Documentos indexados en bases reconocidas
(Dialnet, Redalyc, SciELO, Google Scholar) y
disponibles en texto completo.
Artículos no revisados por pares
o sin acceso completo al
contenido.
Idioma
Español, inglés o portugués.
Publicaciones en otros idiomas o
sin traducción disponible.
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191
Nota. Elaboración propia siguiendo las directrices del modelo PRISMA 2020, Page et al. (2021).
Con el propósito de disponer de un instrumento que permita evaluar cuantitativamente el
grado de coherencia entre la planificación, la ejecución y el control institucional, se desarrolló
el Índice de Desacoplamiento Institucional de los Gobiernos Autónomos Descentralizados
(ID-GAD). Este índice constituye una herramienta metodológica derivada de la revisión
documental y de la adaptación de criterios técnicos aplicables al contexto de los gobiernos
locales.
El ID-GAD se estructura en cinco dimensiones principales:
1. Coherencia Plan–Ejecución.
2. Control Interno.
3. Auditoría de Gestión.
4. Rendición de Cuentas.
5. Capacidad Organizacional.
Cada dimensión incluye indicadores específicos con preguntas evaluadoras formuladas en
una escala Likert de 1 a 5, donde 1 representa un alto nivel de desacoplamiento (baja
coherencia entre norma y práctica) y 5 indica un nivel bajo de desacoplamiento (alta
coherencia institucional).
El cálculo general del índice se obtiene mediante la siguiente expresión:
Fórmula de índice de desacoplamiento GAD
ID-GAD=∑(P
i
×W
i
)
Donde P
i
representa el promedio obtenido en cada dimensión y W
i
su ponderación
asignada.
Este instrumento podrá ser aplicado tanto por responsables de planificación como de
auditoría. Como ejercicio práctico se implementó este instrumento para evaluar el nivel de
decoupling de un GAD ecuatoriano, el cual por motivos de confidencialidad no se revelará su
nombre.
RESULTADOS
Este estudio aporta una perspectiva crítica e innovadora a la literatura sobre administración
pública en Ecuador y Latinoamérica. A diferencia de los trabajos centrados únicamente en
describir prácticas de auditoría o analizar su marco normativo, esta investigación revela una
paradoja central: en contextos de alta presión legitimadora, la auditoría de gestión puede no
mitigar el desacoplamiento institucional, sino convertirse en uno de sus mecanismos
mediante formas de isomorfismo simbólico.
Las Tablas 2 y 3 sintetizan los principales estudios que fundamentan este análisis. La
primera reúne investigaciones sobre isomorfismo y desacoplamiento que permiten identificar
las causas estructurales del fenómeno, especialmente aquellas asociadas a presiones
institucionales que inducen a adoptar normas y estructuras de manera ritualista. La segunda
tabla complementa esta visión al presentar trabajos que examinan el papel de la auditoría y el
control interno como mecanismos potenciales de mitigación; sin embargo, también evidencian
que, cuando su aplicación es superficial o exclusivamente procedimental, dichas herramientas
pueden reforzar la brecha entre norma y práctica.
Tabla 2
Estudios sobre isomorfismo, desacoplamiento y brecha norma-práctica.
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municipales del Ecuador
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ISSN 3103-1129
192
Título del
estudio
Objetivo general /
Autor y año
Principales resultados
Vínculo con el
Decoupling
País o
región
Transparência
e legitimação
de objetivos
institucionais
Determinar la
legitimidad percibida
de los objetivos duales
en empresas estatales.
Almeida y Medeiros
(2014)
La adopción de acciones
simbólicas es una respuesta
a presiones isomórficas
(coercitivas y miméticas),
siendo el isomorfismo la
causa del desacoplamiento.
Causa: el
desacoplamiento
surge por
presiones externas
de legitimidad
institucional.
Brasil
Evidências de
isomorfismo e
decoupling na
gestão
municipal
Analizar la
institucionalización
del control interno en
gobiernos
municipales. Brandão
et al. (2020)
Se evidencia resistencia de
los funcionarios a aplicar
prácticas de control
efectivas, demostrando que
las normas se adoptan solo
simbólicamente, sin
internalización.
Manifestación: el
desacoplamiento
se expresa en la
distancia entre la
norma y su
aplicación real.
Brasil
El control
interno en el
sector público
ecuatoriano
Evaluar los sistemas
de control interno en
GAD cantonales.
López y Cañizares
(2018)
Confirma que la existencia
de normas no garantiza su
cumplimiento efectivo,
señalando la brecha entre el
marco legal y la práctica
institucional.
Manifestación:
refleja la
desconexión entre
estructura
normativa y
desempeño
administrativo.
Ecuador
Normas de
Control
Interno y su
baja
aplicabilidad
en la gestión
financiera de
los GADs
parroquiales
Examinar el grado de
aplicación de las
normas de control
interno. Espinoza et al.
(2025)
El marco normativo es
sólido, pero su aplicación se
ve limitada por falta de
recursos y cultura
organizacional, lo que
confirma la brecha norma–
práctica.
Manifestación:
evidencia el
cumplimiento
formal sin
ejecución efectiva.
Ecuador
La fabricación
disociada de
la
Administració
n Pública
Explicar la divergencia
entre la exigencia de la
legitimidad y la
efectividad del
gobierno. Aguilar
(2019)
Identifica la divergencia
entre el marco legal
(legitimidad) y la práctica
efectiva (resultados) como
el núcleo del
desacoplamiento
institucional.
Manifestación: el
desacoplamiento
se configura como
distancia entre
discurso y acción
pública.
México
Auditorías de
desempeño
en América
Latina
Analizar la
implementación de
auditorías de
desempeño y su
impacto en la
confianza ciudadana.
Yetano y Castillejos
(2019)
La auditoría de gestión es
más retórica que sustantiva,
enfocada en el
cumplimiento formal más
que en la evaluación de
impacto.
Manifestación:
representa el
carácter simbólico
de los mecanismos
de control.
América
Latina
Nota. Elaborado por los autores con base en estudios sobre Auditoría de Gestión y decoupling
institucional en Gobiernos Municipales del Ecuador y América Latina. “América Latina” corresponde
a estudios de carácter comparativo o regional que abarcan múltiples países del subcontinente.
Tabla 3
Natazha Olaya / Inés Solano / Mariana Verdezoto
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193
Estudios sobre la auditoría y el control interno como mecanismos de mitigación en el marco de la Nueva Gestión
Pública.
Título del
estudio
Objetivo general, autor
y año
Principales resultados
Vínculo con el
Decoupling
La auditoría
interna como
herramienta
de gestión
Evaluar la influencia del
control interno en el
control de gestión
institucional. López et al.
(2018)
La auditoría actúa como
mecanismo corrector del
desacoplamiento al alinear la
práctica con la normativa y los
objetivos institucionales.
Mecanismo de
mitigación:
promueve
coherencia entre
norma y práctica.
Auditoría de
gestión para la
evaluación de
riesgos en
GAD
Proponer un marco
integrado de auditoría
de gestión. Cajahuishca
y Narváez (2024)
Recomienda fortalecer la
auditoría, pero identifica
carencias metodológicas y de
capacitación que favorecen el
desacoplamiento.
Causa / Mitigación:
combina factores
internos que
originan y corrigen
el desacoplamiento.
Auditoría
basada en
riesgos
Analizar la baja
implementación de la
gestión de riesgos en la
administración pública.
Subía (2024)
La auditoría basada en riesgos se
plantea como antídoto frente al
desacoplamiento al priorizar la
efectividad sobre el
cumplimiento formal.
Mecanismo de
mitigación: orienta
la auditoría hacia
resultados
sustantivos.
Transparencia
y eficiencia en
la ejecución
presupuestaria
Diseñar estrategias de
modernización contable
y gestión pública.
Álvarez et al. (2025)
El cumplimiento parcial de
metas refleja ineficiencias que la
auditoría debe identificar para
impulsar la mejora continua.
Manifestación /
Mitigación: muestra
la brecha, pero
propone corrección
mediante auditoría.
Gestión de
calidad para
los procesos
de rendición
de cuentas
Analizar los
fundamentos teóricos de
la gestión de calidad en
la rendición de cuentas.
García y Ruiz (2021)
Reafirma la auditoría como
instrumento de gobernanza
efectiva que requiere coherencia
entre norma y práctica
institucional.
Mecanismo de
mitigación: refuerza
la auditoría como
medio de control
sustantivo.
Cultura
organizacional
y valores
institucionales
Evaluar la cultura
organizacional y los
valores institucionales.
Santana et al. (2023)
Detecta escasa capacitación y
débil cultura de control, lo que
limita la aplicación efectiva de
las normas.
Causa: identifica
barreras internas
que impiden la
implementación
sustantiva.
Nota. Elaborado por los autores con base en la revisión de literatura sobre Auditoría de Gestión y
decoupling institucional en GAD Municipales del Ecuador. Todos los estudios fueron desarrollados
en el contexto ecuatoriano.
A partir del análisis comparado de estos estudios, se observa un patrón común: el
desacoplamiento surge tanto por exigencias externas de legitimidad como por debilidades
internas en capacidades técnicas, cultura organizacional y sistemas de control. En
consecuencia, las normas de control interno, aunque formalmente robustas, suelen aplicarse
de manera parcial o ritualista, lo que intensifica la distancia entre el discurso y la ejecución
institucional. Este comportamiento también se reproduce en la planificación pública.
La Tabla 4 evidencia este fenómeno mediante la revisión del POA, el PDOT y los
Informes de Rendición de Cuentas de 12 GAD municipales. En todos los casos aparecen
brechas entre la planificación y la ejecución, variando en intensidad según la región: los
municipios de la Sierra y Amazonía muestran mayores limitaciones técnicas y
presupuestarias, mientras que en la Costa se observa mayor capacidad operativa, aunque
acompañada de un cumplimiento más declarativo. Estos hallazgos confirman que el
desacoplamiento no es solo una falla técnica, sino una manifestación estructural de la cultura
organizacional pública.
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Tabla 4
Planificación, auditoría de gestión y vínculo con el decoupling institucional en los GAD.
Instrumento
Aspectos
evaluados
Casos generales en
GAD municipales
Relación con la
auditoría de gestión
Vínculo con el
desacoplamiento
institucional
POA (Plan
Operativo
Anual)
Planificació
n anual de
objetivos y
metas
operativas.
Los GAD formulan
el POA como guía
de gestión, pero con
frecuencia existen
discrepancias entre
lo planificado y lo
ejecutado.
La auditoría evalúa la
coherencia entre metas
planificadas y
resultados, verificando
los principios de eficacia
y eficiencia.
Las brechas entre
planificación y
ejecución reflejan un
decoupling
institucional basado
en el cumplimiento
simbólico.
PDOT (Plan
de Desarrollo
y
Ordenamient
o Territorial)
Orientación
estratégica
para el
desarrollo
sostenible
local.
Los GAD integran el
PDOT en su gestión,
aunque su ejecución
se ve limitada por
restricciones
técnicas, financieras
y políticas.
La auditoría examina la
incorporación efectiva
del PDOT y la eficiencia
en la asignación de
recursos.
La desalineación entre
la planificación
estratégica y la
práctica operativa
evidencia un
decoupling
institucional
estructural.
Informes de
Rendición de
Cuentas
Presentació
n anual de
resultados
y gestión
ante la
ciudadanía.
Los informes suelen
centrarse en el
cumplimiento
formal de
indicadores más que
en la evaluación de
resultados de
impacto.
La auditoría de gestión
puede contrastar los
reportes con la
evidencia empírica,
verificando la economía
y transparencia de la
información presentada.
La predominancia de
informes declarativos
sobre resultados
tangibles refuerza el
decoupling simbólico
entre discurso y
acción institucional.
Nota. Elaborado por los autores con base en la revisión de POA, PDOT e informes de rendición de
cuentas publicados por GAD de distintas regiones del Ecuador.
La triangulación teórica presentada en la Tabla 5 integra los enfoques del Isomorfismo
Institucional, la Nueva Gestión Pública y el Control Interno, demostrando que el primero
explica las causas del desacoplamiento, mientras que los otros dos ofrecen herramientas para
mitigarlo. No obstante, la evidencia empírica sugiere que la auditoría de gestión continúa
respondiendo más a exigencias de legitimidad formal que a una evaluación sustantiva. Por
ello, se plantea la necesidad de reconfigurar la auditoría como un mecanismo estratégico de
aprendizaje organizacional, capaz de articular coherencia entre la planificación, la ejecución y
la evaluación institucional.
Tabla 5
Síntesis de la triangulación teórica.
Enfoque
teórico
Coincidencias encontradas
Contradicciones
Implicación para los GAD
Isomorfismo
Institucional
El desacoplamiento surge
por presiones coercitivas y
miméticas que impulsan la
adopción formal de normas
y estructuras. La
legitimidad predomina
sobre la efectividad.
La literatura no define
claramente si el
desacoplamiento es solo
respuesta a presiones
externas o también
resultado de deficiencias
internas.
Explicar el origen
simbólico del
desacoplamiento. La
auditoría debe trascender
la imitación normativa y
enfocarse en la evaluación
sustantiva de resultados.
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Nueva
Gestión
Pública
Promueve la eficiencia, la
rendición de cuentas y la
orientación a resultados
mediante instrumentos de
control y auditoría.
En la práctica, la
auditoría suele limitarse
al cumplimiento formal,
lo que puede reforzar el
desacoplamiento.
Proponer que la auditoría
evolucione hacia un rol de
asesoramiento estratégico
y aprendizaje
organizacional.
Enfoque del
Control
Interno
Coincide con la Nueva
Gestión Pública al
considerar la transparencia
y la gestión de riesgos
como pilares de la
gobernanza
Su efectividad depende
de capacidades técnicas y
autonomía funcional,
factores aún débiles en
los GAD
Exigir que la auditoría
actué como mecanismo
preventivo y correctivo
que refuerce la coherencia
entre planificación,
ejecución y evaluación
Nota. Elaboración propia a partir de la integración de los enfoques teóricos analizados en la revisión
de literatura. La triangulación permitió identificar convergencias teóricas entre los enfoques revisados,
destacando la necesidad de un rediseño de la auditoría de gestión como herramienta de aprendizaje
organizacional en los GAD.
El estudio incorpora además la aplicación del Índice de Desacoplamiento Institucional (ID-
GAD) a un municipio ecuatoriano:
Tabla 6
Resultados por dimensión del ID-GAD
Dimensi
ón
Indic
ador
Descripción
del
indicador
Descripción del sustento encontrado
Pun
taje
(1–
5)
Prom
edio
de la
dime
nsión
Pond
eració
n
Tot
al
Pon
der
ado
Coherenc
ia Plan–
Ejecución
I1
Metas del
PDOT con
evidencia
verificable
El PDOT establece metas con
indicadores cuantificables (ej.
porcentaje de ejecución
presupuestaria para obras
prioritarias). Sin embargo, los POA se
enfocan en indicadores de actividad
sin evidenciar que el reporte de RDC
incluya la georreferenciación o
soportes gráficos de forma sistemática
para toda la gestión.
3
3,67
0,25
0,92
I2
Proyectos
del POA
ejecutados
según
planificació
n
El Informe de RDC detalla la
ejecución de proyectos, mostrando
una comparación entre el Presupuesto
Planificado y el Presupuesto
Ejecutado (ej. Proyecto Centro de
Desarrollo Infantil). Se reporta tanto
la ejecución programática como la
presupuestaria.
4
I3
Existencia
de
trazabilidad
completa
entre
planificació
n,
presupuesto
y ejecución
El Informe de RDC vincula
explícitamente los resultados con los
Objetivos Estratégicos del PDOT y
con la Ejecución Presupuestaria. El
PDOT también establece un Protocolo
para el monitoreo, seguimiento y
evaluación de la inversión pública.
4
I4
Existencia
de
No se encuentra evidencia de un
documento formal de políticas de
2
2,33
0,2
0,47
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municipales del Ecuador
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Control
Interno
(COSO)
normativa y
políticas de
control
interno
control interno o adopción de una
metodología estandarizada (ej. COSO)
en los documentos de planificación y
gestión analizados.
I5
Mapa de
riesgos
actualizado
No se encuentra mención o evidencia
del Mapa de Riesgos Institucional o
un documento que detalla la
identificación, análisis y mitigación de
riesgos enfocados en los procesos
internos del GAD (financieros,
administrativos, operativos),
componente esencial del Control
Interno (COSO). La única referencia a
"Gestión de Riesgos" es un proyecto
del PDOT enfocado en sectores
vulnerables (riesgos
externos/naturales). El puntaje de 2 se
sustenta en esta distinción, ya que la
gestión de riesgos internos es
deficiente o no está documentada en
los informes públicos analizados.
2
I6
Mecanismos
de
monitoreo
documentad
os
El PDOT establece un Protocolo para
el monitoreo, seguimiento y
evaluación de la inversión pública.
Los resultados de este monitoreo
(Ejecución Programática y
Cumplimiento de Objetivos PDOT) se
documentan en el RDC. No se
evidencia el monitoreo de controles
internos (procesos).
3
Enfoque
de
Auditorí
a
I7
Auditorías
con
indicadores
de resultado
Ausencia de evidencia. No se incluye
ningún informe de Auditoría Interna
o Contraloría para evaluar su enfoque
(resultado vs. cumplimiento
procedimental).
1
1,00
0,2
0,20
I8
Seguimiento
a
recomendaci
ones
documentad
o
Ausencia de evidencia. No se incluye
un informe de gestión de seguimiento
a las recomendaciones de Auditoría
Interna o Externa.
1
I9
Independen
cia técnica
evidenciada
Ausencia de evidencia. No es posible
evaluar la independencia técnica del
equipo auditor con los documentos
proporcionados.
1
Rendició
n de
Cuentas
I10
Informes
con
evidencia
verificable
(no solo
narrativa)
El RDC presenta evidencia
cuantitativa clara, incluyendo la
Ejecución Presupuestaria por grupos
de gastos para el GAD y sus empresas
públicas. Aunque hay narrativa, se
sustenta con datos de gestión.
4
4,00
0,2
0,80
I11
Cumplimien
to de plazos
El informe presentado es el RDC
anual. El POA sí incluye una
estructura de reporte de ejecución por
3
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de rendición
de cuentas
trimestre, lo que sugiere un
mecanismo periódico, aunque no se
tiene la evidencia de los informes
trimestrales.
I12
Documentac
ión de
participació
n ciudadana
El Informe de RDC dedica una
sección a responder las Demandas
Ciudadanas recogidas durante el
proceso, lo que demuestra la
aplicación del mecanismo.
5
Capacida
d
Organiza
cional
I13
Formación
técnica del
personal
(evidencia
documental)
El PDOT incluye el proyecto para
"Fortalecer la Gobernanza Local y las
Capacidades del Talento Humano". El
POA de Participación Ciudadana
contempla un Programa de formación
y capacitación comunitaria. Esto
indica una intención de
fortalecimiento, aunque no se tiene el
plan de capacitación específico en
control interno.
3
2,33
0,15
0,35
I14
Presupuesto
asignado a
auditoría y
control
La Rendición de Cuentas reporta los
egresos generales, incluyendo
"Egresos en Personal", pero no se
identifica una partida específica que
garantice el presupuesto adecuado
para la Unidad de Auditoría Interna.
2
I15
Documentos
de
aprendizajes
institucional
es
No se encuentra evidencia formal de
un mecanismo de lecciones
aprendidas (repositorio, sección
formal en informes) para la gestión o
las auditorías.
2
ID-GAD
2,73
Nota. Elaboración propia a partir de la aplicación del Índice de Desacoplamiento Institucional (ID-
GAD). Los valores se presentan de forma referencial, ya que por políticas internas del GAD evaluado
no se revela su identificación institucional.
El modelo adopta la escala 1–5 y clasifica el desacoplamiento en tres rangos (1,0–2,0 = alto;
2,1–3,5 = medio; 3,6–5,0 = bajo) porque esta distribución refleja la lógica de riesgo institucional:
el tramo inferior es más sensible a variaciones debido a que concentra los niveles críticos de
disociación entre norma y práctica; el rango medio es más amplio porque coincide con el
comportamiento más frecuente en los gobiernos locales latinoamericanos, donde existen
avances formales pero persisten brechas operativas; y el rango superior es restringido, pues
solo instituciones con mecanismos consolidados de control y auditoría orientada a resultados
alcanzan puntuaciones superiores a 3,6.
Esta clasificación es coherente con las metodologías de evaluación institucional
utilizadas por organismos como la OCDE, CLAD e INTOSAI, donde los niveles críticos
requieren tramos más estrechos y los niveles de madurez institucional presentan mayor
estabilidad (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos [OCDE], 2025).
Figura 2
Radar del ID-GAD por dimensiones
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El análisis por dimensiones muestra un comportamiento heterogéneo. La dimensión con
mejor desempeño fue Rendición de Cuentas (4,00), evidenciando cumplimiento de plazos,
documentación de actividades y presencia de evidencia verificable. Esto sugiere que el GAD
prioriza la transparencia formal y los procesos de reporte hacia la ciudadanía.
La dimensión de Coherencia Plan–Ejecución (3,67) también refleja un nivel aceptable
de alineación entre el PDOT, el POA y la ejecución real, lo que indica que la planificación está
parcialmente integrada con la gestión operativa.
En contraste, las dimensiones con menor desempeño fueron Enfoque de Auditoría
(1,00) y Capacidad Organizacional (2,33). La primera revela un desacoplamiento alto,
caracterizado por auditorías centradas exclusivamente en el cumplimiento procedimental,
ausencia de indicadores de resultados, falta de seguimiento a recomendaciones y limitada
independencia técnica. La segunda evidencia escasa capacitación del personal, insuficiente
presupuesto asignado a auditoría y la ausencia de mecanismos de aprendizaje institucional.
La dimensión de Control Interno (2,33) muestra debilidades en la actualización del mapa de
riesgos y en los mecanismos de monitoreo, lo cual afecta la capacidad del GAD para anticipar
fallas y asegurar la calidad de la gestión pública.
En conjunto, estos resultados confirman que el desacoplamiento institucional del GAD
se explica principalmente por limitaciones en la auditoría de gestión, la cultura organizacional
y los sistemas internos de control, mientras que los procesos de planificación y rendición de
cuentas muestran un mejor desarrollo.
Figura 3
Diagrama conceptual del desacoplamiento institucional
La Figura 3 resume la dinámica conceptual del desacoplamiento institucional y permite
contrastarla con los resultados obtenidos en el diagnóstico del GAD analizado. Tal como se
0,00
1,00
2,00
3,00
4,00
Coherencia Plan–Ejecución
Control Interno
AuditoríaRendición de Cuentas
Capacidad Organizacional
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observa en el diagrama, la presencia de presiones institucionales genera acciones simbólicas
en ámbitos clave como la auditoría y el control interno, situación que se refleja también en los
valores obtenidos en el ID-GAD.
DISCUSIÓN
Los resultados evidencian que el desacoplamiento institucional observado en los GAD del
Ecuador se sustenta en patrones plenamente coherentes con la Teoría Institucional,
particularmente con los mecanismos de isomorfismo coercitivo, mimético y normativo
descritos por Meyer y Rowan (1977) y ampliados por DiMaggio y Powell (1983). Esta
correspondencia teórica permite comprender por qué los gobiernos locales adoptan
estructuras y normativas asociadas a modelos “modernos” de gestión pública, pero sin
incorporarlas de manera sustantiva en su práctica operativa. Tal como señala Aguilar
(Aguilar, 2019), dicha adopción responde más a presiones de legitimidad que a procesos
internos de aprendizaje organizacional, lo cual coincide con el comportamiento encontrado
en el GAD analizado.
Los hallazgos se alinean con la literatura empírica latinoamericana. En coherencia con
Almeida y Medeiros (2014), la evidencia muestra que los GAD tienden a replicar mecanismos
de control y auditoría para proyectar conformidad institucional, aunque estos procesos no
necesariamente generen mejoras efectivas. Del mismo modo, se confirma la “brecha norma–
práctica” descrita por Espinoza et al. (2025), evidenciada en este caso en metas estratégicas no
articuladas plenamente con el presupuesto, en mecanismos de control interno poco
desarrollados y en la ausencia de instrumentos sistemáticos de gestión de riesgos. Estas
limitaciones también han sido reportadas por estudios de cultura organizacional y control
público en Ecuador (Santana et al., 2023).
Los resultados sobre auditoría concuerdan ampliamente con trabajos previos. El GAD
evaluado presenta auditorías centradas en el cumplimiento procedimental, fenómeno que
Yetano y Castillejos (2019) describen como un rasgo persistente en auditorías
gubernamentales latinoamericanas: procesos rituales que verifican si “algo se hizo”, pero no
si “funcionó” o “generó impacto”. De igual forma, Jiménez (2014) y Rezende et al. (2012)
señalan que la ausencia de seguimiento a recomendaciones y la debilidad en la independencia
técnica limitan la capacidad de las auditorías para corregir fallas estructurales. Estos patrones
coinciden directamente con la dimensión más crítica del ID-GAD (puntaje 1,00), lo que
refuerza la interpretación teórica del desacoplamiento desde acciones simbólicas.
El caso analizado revela que el GAD se encuentra anclado en una lógica de auditoría
de gestión tradicional, lo cual contribuye al carácter simbólico del control. La ausencia de
indicadores de desempeño, de mediciones de impacto y de seguimiento a recomendaciones
es coherente con esta forma limitada de auditoría. Esto coincide con Subía (2024), quien afirma
que, sin auditorías basadas en riesgos o desempeño, los gobiernos locales mantienen prácticas
ritualistas que no reducen la brecha entre norma y práctica.
En conjunto, estos hallazgos muestran que el desacoplamiento no es producto de
ausencia de instrumentos, sino de la incapacidad institucional para aplicarlos de manera
sustantiva, coincidencia también planteada por Andrade y Pérez (2024), quienes subrayan que
la auditoría solo se vuelve estratégica cuando está integrada a la planificación y orientada a
resultados.
Los resultados del ID-GAD refuerzan que el problema central no es la existencia de
auditorías, sino su enfoque y su alineación con estándares internacionales. Mientras
predomine una auditoría administrativa centrada en procedimientos, los GAD reproducirán
isomorfismos simbólicos. En cambio, la transición hacia auditorías basadas en riesgos, con
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independencia técnica, evaluación de impacto y trazabilidad de recomendaciones, permitiría
transformar la auditoría en un instrumento sustantivo para cerrar la brecha normativa.
CONCLUSIONES
El análisis realizado evidencia que el fenómeno del desacoplamiento institucional en los GAD
municipales del Ecuador se origina tanto por presiones isomórficas externas, asociadas a la
búsqueda de legitimidad frente a entes de control y ciudadanía, como por limitaciones
internas vinculadas a deficiencias técnicas, falta de capacitación y debilidad en la cultura
organizacional. Estas condiciones favorecen la adopción formal de estructuras y normativas
de control, como la auditoría de gestión, con fines de cumplimiento simbólico más que de
efectividad sustantiva. El hallazgo confirma que gran parte de los procesos de auditoría se
desarrollan bajo un enfoque procedimental, priorizando la forma sobre el impacto real en el
desempeño institucional.
Desde la perspectiva de la gestión pública, esta dinámica afecta directamente la
eficiencia, la transparencia y la rendición de cuentas. En este contexto, la auditoría de gestión
corre el riesgo de consolidarse como un instrumento de validación simbólica si no se redefine
su papel hacia la creación de valor público. Por tanto, se requiere una transformación
conceptual y operativa que implique:
1. La transición de un modelo de verificación normativa hacia uno de evaluación
estratégica orientada a resultados.
2. La incorporación sistemática de metodologías de gestión de riesgos.
3. El fortalecimiento de la auditoría como herramienta de aprendizaje organizacional,
innovación y mejora continua dentro de los GAD.
En el plano práctico, los resultados del estudio permiten delinear tres líneas de acción
prioritarias para los gobiernos locales:
• Fortalecer la autonomía técnica y funcional de las Unidades de Auditoría Interna, a
fin de garantizar independencia profesional, credibilidad institucional y capacidad
de acción libre de interferencias políticas.
• Integrar metodologías de gestión de riesgos y control preventivo en los procesos de
planificación y ejecución, promoviendo la detección temprana de deficiencias y
evitando el cumplimiento meramente ritual de las normas.
• Implementar auditorías de desempeño con indicadores de impacto y valor público,
que permitan evaluar resultados concretos en términos de eficiencia, eficacia y
economía, fortaleciendo así la rendición de cuentas sustantiva frente a la ciudadanía.
Finalmente, la matriz del Índice de Desacoplamiento Institucional (ID-GAD) propuesta en
este estudio constituye un aporte metodológico valioso para la investigación en
administración pública, al permitir cuantificar y comparar el grado de coherencia entre la
norma y la práctica en los gobiernos locales. Este instrumento puede ser utilizado en estudios
comparativos entre diversos GAD municipales o en análisis longitudinales de un mismo
gobierno local, con el fin de observar la evolución del desacoplamiento institucional y su
relación con reformas administrativas, capacidades técnicas o cambios políticos.
A pesar de los aportes generados, el estudio presenta algunas limitaciones que deben
reconocerse para contextualizar los resultados:
• Alcance limitado a un solo caso municipal, lo cual impide generalizar los resultados
al conjunto de GAD del país y requiere ser ampliado mediante estudios
comparativos.
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Estas limitaciones no invalidan los hallazgos, pero sí marcan rutas claras para fortalecer
futuras investigaciones. A partir de los resultados, se identifican varias líneas de investigación
relevantes:
1. Aplicar el ID-GAD a todos los GAD de una provincia o región, con el fin de construir
mapas territoriales de desacoplamiento institucional.
2. Complementar el análisis documental con entrevistas y auditorías participativas,
incorporando percepciones de técnicos municipales, unidades de control y
ciudadanía, lo que permitiría explorar dimensiones no capturadas por los
documentos oficiales.
3. Evaluar longitudinalmente un mismo GAD, mediante la aplicación del índice cada
año, para observar si reformas en auditoría, capacitación o control interno generan
mejoras progresivas.
Estas proyecciones permitirán consolidar al ID-GAD como un instrumento robusto de
investigación y como una herramienta práctica para gestores públicos.
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